——以街道办事处、社区为研究对象

北京市社会科学院哲学所  袁振龙

20世纪80年代以来，全球形成了一股持久不衰的政府改革浪潮，各国政府纷纷将原来由自己承担的公共服务大量地委托出去，交由企业和非营利组织承担，或者通过重塑政府成功地从私有公司那里接管了许多服务项目（如美国亚利桑那州凤凰城），这一变革引发了公共服务观念的重大改变。在我国，政府一直是公共服务的主要提供者，1986年末，我国开始在城市中开展社区服务活动，20世纪90年代初，社区服务发展为社区建设，社区建设作为一股浪潮逐步在我国大中城市兴起并引发了政府层面的不断改革创新。社区建设与政府创新之间的不断互动，成为我国政治体制改革的一道美丽景观。政府改革的一个基本目标就是要建设一个公共服务型的政府。考察公共服务领域发生的变化，对于把握我国的社区发展具有十分重要的意义。本文选择北京城市基层政府的派出机构——街道办事处作为主要的研究对象，侧重于从街道办事处与社区层面的改革探讨公共服务与社区服务的关系，从而寻找推动社区服务发展的对策措施，因此本文所讲的公共服务主要是指街道、社区层面的公共服务。

一、公共服务建设与北京的街道管理体制改革历程

什么是公共服务？它是一个与私人服务相对的概念。布坎南认为，所谓公共物品，是指“任何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务”（1），公共服务是指以服务形式而存在的公共物品。因此，公共服务是指为社会公众提供的公共产品与服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。街道办事处作为城市基层政府的派出机构，长期以来是公共服务的重要提供者，处于指导社区建设、推进社区服务的第一线。观察中国社区建设与政府改革的互动及公共服务建设，街道办事处是一个极好的观察点，因此考察街道管理体制的变革是我们第一步的工作。

我国的城市管理体制走过了一条曲折探索之路，街道办事处作为区政府派出机构的职能几经调整（2）。建国后，按照《第二次全国民政会议决议》的要求，1953-1954年全国有70个以上城市试行建立街道办事处。1954年5月，北京开始在城区建立街道办事处，到1955年底，13个城区和郊区共建立街道办事处142个。1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，对街道办事处的地位、设置、管辖区域、任务、机构、经费等做出了明确规定。从20世纪50年代起，在街道办事处管辖范围内还陆续建立起其他与居民生活相关的服务设施。从1979年起，为安置大批的城市待业青年，许多城市的街道办事处相继建立生产服务合作社和劳动服务公司，形成了街道经济活动的一个高潮。同时，随着街道办事处承担工作的日益繁杂，从1985年开始，部分城市先后酝酿并推行以扩大街道办事处管理权限为核心的改革。进入20世纪90年代，街道办事处承担起更多的社会职能，社区服务事业也得到了迅速发展。
随着全国行政管理体制改革的兴起，从1998年起，北京市以市委市政府名义连续召开五次城市管理工作会议，研究和部署城市管理体制改革问题，目的就是要完善“两级政府、三级管理”的城市管理体制，真正建立起“统一领导、各司其职、规范管理、强化基层”的管理格局（3）。

1998年12月，北京市召开第一次城市管理工作会议，中心议题就是研究部署街道管理体制改革。会议指出现行街道管理体制和运行机制不适应城市管理的要求，表现在“街道职能定位不明确、管理体制不健全、责任权力不统一、利益机制不合理、机构人员不适应”，使得一些困扰城市管理的难点长期得不到解决，因此要努力把街道办事处建设成为责权统一、行为规范、能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体，建立与完善“两级政府、三级管理”的城市管理体制。这次改革的主要突破点就是确立街道办事处对辖区管理负总责的地位，赋予街道充分的管理权限和相应的财权，实现政企、政事、政社分开，使得街道办事处的工作重心逐步转移到城市管理上来。

1999年12月，北京市第二次城市管理工作会议召开。这次会议主要针对“城市管理重心偏高，市级管理部门直接承担了大量日常管理作业任务，区、街两级在城市管理中的作用没有充分发挥”等问题，提出要下放财权事权，进一步强化区县城市管理职能，继续深化街道管理体制改革，建立“条专块统”的管理机制。

2001年6月，北京召开第三次城市管理工作会议。会议提出，要理顺政府与社区的关系，进一步转变政府职能，继续深化街道管理体制改革，实现政事分开。会议明确提出了街道管理体制改革的原则与操作方式：要结合将要进行的机构改革，按照政企分开、政社分开、责权一致的原则，对政府职能部门、街道办事处和社区的职能进行认真清理和划分，凡是属于企业的行为，要坚决分离出去，不再保留专业经济管理部门；凡是属于具体的技术性、服务性事务，都要交给事业单位承担；凡是属于社会和居民自我管理、自我调解的事情，都要交给社会和居民组织承担；凡是属地基层掌握的权限，都要下放给基层。政府要真正把主要精力放在城市管理和搞好公共服务上来。

2002年8月，北京市召开的第四次城市管理工作会议强调，随着我国由计划经济向市场经济转轨，各级政府必须把工作重心转到社会管理和社会服务上来。提出政府要着眼于转变职能，从实际出发，做到简政放权，善于从大量社会事务中解脱出来，将一些服务性职能交给或归还社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府要集中精力做好政府应该做的事情，认真履行职能，尽职尽责地保证管理到位。凡是涉及居民生活的一些服务项目，能由市场提供的，应尽量交由市场提供；政府必须参与的社区内公共事务，也要尽可能采用招标、承包、委托等市场化办法来解决；社区保洁、社区绿化、物业管理、保安等工作，也要企业化运作，形成专业服务公司，以提高服务的质量与效益。

2004年9月，北京市第五次城市管理工作会议分析了城市管理工作中“条块职能不明确，执法主体不清晰，市场发育不充分，市民参与程度不高”等问题。会议指出，从政府的社会管理和公共服务职能看，街道承担了大量部门工作，责权不统一，造成城市基层管理条专不到底、块统难落实；综合执法机构与专业执法机构之间的执法权限划分不够合理，出现了新的多头管理；社会管理与公共服务体系建设步伐还比较缓慢，市场配置资源的基础性作用没有充分发挥，社会组织的发展空间明显不足。会议提出，要着眼推进首都完整统一、分工合理、职责明确、运转协调、灵活有效的现代化社会管理和公共服务体系建设，要坚持街道办事处区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作，明确提出街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。会议还提出，要加强对城市社会管理和公共服务体系建设的研究推进工作。

从以上简单的回顾我们可以清晰地看到北京市的街道管理体制改革的基本思路：从刚开始街道办事处拿出很多精力办经济到解决街道办事处吃“皇粮”的问题实行政企分开使街道办事处回归城市管理；从培育社会服务组织实行政事分开使部分服务职能回归社会到加强城市社会管理与推进公共服务体系建设。在这一改革历程中，我们看到城市管理的很多重大理念的升华，最重要的是从以前街道以政府身份直接从事经营活动，既当“运动员”，又当“裁判员”，逐步转到城市管理与提供公共服务上来；从街道办事处包揽一切到实行政企、政事、政社分开，将部分服务职能和服务项目交由市场和其他服务组织提供运用市场化办法解决并推进公共服务体系的建设。那么，目前北京市街道层面公共服务与社区服务建设的现状如何呢？市民对街道层面公共服务与社区服务的了解程度又如何呢？他们对街道提供的公共服务与社区服务又有何评价呢？这是我们接下来要重点探讨和研究的问题。

二、北京市公共服务与社区服务的现状及其评价

1．北京市社区服务与街道层面公共服务建设的主要进展
   在城市管理工作会议的推动和上级有关部门的指导下，北京市各基层街道办事处开展了形式多样的创新活动，社区服务与街道层面的公共服务建设取得明显进展。分析起来，北京市社区服务与街道层面公共服务建设的进展主要体现在以下几个方面：
（1）建设街道政务服务大厅，推行“一站式窗口”服务。随着经济社会的向前发展，越来越多的政府部门更加关注公共服务建设，更加关注自身工作效率的提高，更加关注市民与社会单位的需求。街道办事处作为区政府的派出机构，是“二级政府、三级管理”格局的重要一环，与市、区两级政府相比，它更加贴近居民群众与社会单位。在实践中，越来越多的街道办事处认识到，传统的各科室分散办公的模式对居民群众和社会单位的需求考虑得不够，不方便居民群众和社会单位办事，越来越不适应经济社会的发展进步。因此，建设街道政务服务大厅，推行“一站式窗口”服务成为北京市各街道办事处近年来公共服务建设的一台重头戏，街道的公共服务水平有较为显著的提高。
2004年初，朝阳区劲松街道按照“公开透明、便民利民、务实高效”的要求，对街道办事处现有职能进行全面梳理和重新配置，把71项群众需求的事务性职能沉入政务办事大厅，公开办事程序，直接为居民和社会单位服务。在人员整合上，结合职能转变和内设机构的调整，17个科室、34名机关干部走出科室，到为民服务大厅各个窗口集中办公，形成了公开办事程序、集中办公为特色的“一站式”、“窗口式”服务形式，使居民群众原来需要辗转几个部门办理的需求，现在一个窗口就能集中办理，既便利了群众，又接受了群众监督，深受群众称赞。从2004年5月中旬到9月，劲松街道政务服务大厅共接待群众8329人次，受理5731件，其中政务服务2305件，事务类服务3227件，群众生活需求199件，办结率91%，满意率98%（4）。

2004年初，宣武区天桥街道所有相关科室和事业单位进一步梳理了本科室直接为辖区单位提供的服务内容和与辖区群众切身利益相关的服务事项，优化工作流程，认真筛选本科室的代理服务项目。天桥街道最后确定11项代理服务项目，受理服务项目19项，明确各事项所需的材料、办理程序、办结时限，确定了受理人、代理人和办理人，并在政务、事务服务大厅设立了5个政务受理窗口和12个社会事务受理窗口，其中代理事项相对较多的计划生育、民政等有固定窗口。为了规范工作人员的行为规范，天桥街道聘请礼仪教师，对机关、事业单位工作人员进行政务礼仪培训，进一步规范了政务服务大厅工作人员的语言、着装、举止、服饰等。天桥街道还印发了各项服务事项的工作流程及相关政策，方便代理人与受理人查阅，提高了工作人员的水平。天桥街道利用政务服务大厅的滚动屏幕对外公布了工作人员的工作职责、代理服务项目、代理服务流程图、监督制度和监督电话等，方便群众办事与监督。为方便群众办事，天桥街道还将39项服务项目的服务指南制成一次性告知卡，放在政务服务大厅供办事群众免费索取，减少了群众的来回奔波。到2004年8月，政务服务大厅共受理服务项目2068项，代理服务项目242件，没有发生一起投诉事项（5）。

    宣武区广外街道将社会保障、工商法律咨询、暂住证办理等13项服务内容集中在街道政务服务大厅，解决了居民群众与社会单位“每办一件事要进多个门”或“找不着门”的问题。

（2）组建各专业委员会，进一步完善街道管理委员会。从1998年北京市第一次城市管理工作会议开始，北京市就明确提出要把街道办事处建成责权统一、行为规范、能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体，把基层专业管理部门建设成为力量充实、职责明确、能够依法严格管理的执法主体；明确提出要确立街道办事处辖区管理负总责的地位，要通过改革，充分授权给街道，保证街道办事处作为区政府的派