统工程。目前，街道办事处层面的公共服务型政府建设已经出现一些可喜的变化，出现了诸如街道管理委员会、街道办事处内部改革、街道政务服务大厅建设、全程办事代理制等创新，这些改革创新得到了社会各界特别是市民的肯定与认可。调查结果表明，改革的力度越大，服务的效果越好，市民的满意度越高。在访谈中，街道政务服务大厅的工作人员告诉我们，自从实行一站式窗口服务后，我们为办理或代理的各个事项印制了服务指南，服务指南清楚地告诉服务对象办理该事项需提供的材料，办理程序，办结时限，办理部门，服务窗口，服务人，联系电话和监督电话，社区居民和社会单位感到办事方便了，街道办事处有关科室及社会保障所的工作人员的办事效率也提高了，面貌焕然一新了。然而许多涉及到市、区职能部门的代理事项由于上级职能部门没有承诺办结时限，影响了街道政务服务大厅对市民承诺的履行，或者使承诺时限变长。在实际工作中，街道办事处承担了大量的部门工作，不少专业管理部门的管理很难到底。显然，仅仅依靠街道办事处层面的改革与创新，并不能完成公共服务型政府的建设，因此，市、区政府部门的职能转变有待推进，特别是区、街的关系有待理顺，这已经成为社区服务发展的一个掣肘因素。
问卷结果表明，人们对街道办事处职能的认识存在着差异。在问到“您认为街道办事处承担的工作任务是否超过了其职责范围”时，除了38.9%的受访者表示“不了解”外，有21.2%的受访者认为“超过”，23.2%的人认为“刚好”，16.7%的人认为“没超过”。在问到“街道办事处与区政府职能部门派出的各科站队所之间的配合”时，有38.9%的受访对象表示“不了解”，有4.7%的受访者认为“不紧密”，有24%的受访者认为“一般”。在问到“理顺街道办事处与政府专业管理部门关系的关键”时，各街道与区委、区政府有关委办局意见截然不同，各街道受访者认为“专业管理部门的管理要到位”的比例均在40%以上，街道管理委员会成员单位干部持这一意见的人达41.2%，街道党政干部持这一意见的比例达57.8%，区委、区政府有关委办局的比例为23.5%，相差30多个百分点。区委、区政府有关委办局认为“街道办事处的专业管理职责要加强”的比例达31.4%，认为“街道层面政府机构要重新整合”的比例达45.1%（35）。这尽管只是一个区的调查数据，但大体反映了北京市各个城区遇到的相同情况。这表明，上级政府职能部门的工作人员还倾向于继续让街道办事处承担更多的专业管理职责，这不仅与北京市第五次城市管理工作会议的有关精神明显相背，而且与依法行政的要求明显相违。
第二个问题，公共服务体系建设步伐缓慢，市场机制作用有待发挥。
所谓公共服务是指为社会公众提供的公共产品与服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。在过去，政府一直是各种公共服务的提供者或生产者，随着经济社会的向前发展与人们生活水平的提高，人们的需求渐趋多样化，仅仅依靠政府及其附属机构提供或生产公共服务已经显得力不从心，公共服务领域的需求远远得不到满足。与人们多样化的需求相比，公共服务体系建设步伐缓慢，市场机构在公共服务领域发挥的作用还远远不够。
以城区角落问题为例。在城市化和城市现代化进程中，北京城市规划区内存在着许多城市化或城市现代化相对滞后、城市管理相对薄弱的局部地区，这就是我们所说的“城区角落”。北京的城区角落共分为七种类型：“文物保护”型、“内城遗忘”型、、“城中村”型、“厂中村”型、“城市飞地”型、“地下空间”型、“特殊人群聚居”型（36）。城区角落或多或少地存在以下特征：环境脏乱差、周围各类机构（如机关、学校、企业等）少、市政基础设施不足、危旧平房集中、居民整体文化素质不高、居民总体收入偏低、实际居住人口老化、流动人口相对聚集、特殊群体聚居（如外地求学者、上访者、发廊女等）、管理相对薄弱等等。市政基础设施不足就包括：自来水压不足、缺乏天然气管道、缺乏供暖、下水道严重老化、电线老化、电压不足、很多胡同不能通行消防车等等。目前北京城区角落多于358个，这么多城区角落的存在，在一定程度上说明北京市公共服务体系建设还任重而道远。其他再如公共安全、公共卫生、食品卫生与安全、老年人问题等等，服务需求很大，但目前北京提供的公共服务远远不能满足需求，养老机构不同程度地存在着经营困境。公共服务体系建设步伐缓慢，还表现在政府部门运用市场机制不足。现在，一方面是不少政府部门人手不多，只能依靠街道办事处、社区居委会分担自己的职责，造成职能错位、缺位，也难以提供足够、高效的公共服务，而另一方面，相应的专业服务组织发育远远不够，政府部门对专业服务组织的培育、引导、扶持、规范、监管工作有待加强。
第三个问题，社区居委会建设有待改进，社区组织发展空间有待拓展。
社区居委会在近几年的一片“减负”声中，行政负担仍然很重，各级政府及其职能部门都向居委会下派任务，与这些任务相随的是相当具体的考核指标，社区居委会成员每天疲于应付各种各样的任务、参加各种会议、建立各种帐册，自治空间十分有限。现在社区居委会有80-90%的工作是政府职能部门和街道办事处派下来的。社区工作者的素质不一，一些社区居委会对怎样组织自治、开展工作还显得办法不多，社区各工作委员会工作有待拓展。问卷结果表明，有35.9%的受访者认为社区居委会是街道办事处的“派出机构”；有75.2%的受访对象“知道”目前社区居委会工作人员的时间精力主要用于“政府下派工作”，两个数据说明了很多问题。在问到“减轻社区居委会的行政负担究竟难在哪个环节”时，有50.1%的受访者认为难在“政府职能部门”，45%的受访者认为难在“街道办事处”。
为了减轻社区居委会的行政负担，不少城区进行探索与创新，先后设立社区工作站、全程办事代理工作站、社区政务工作站、社区公共服务社等机构来承接政府部门需要社区居委会协助完成的各项工作，或者为居民提供不以营利为目的的专业服务及非专业服务。目前，这些创新尚处在探索阶段，经验还有待总结，做法还有待推广，总体而言，社区组织的发育空间还有待拓展。
第四个问题，社区志愿精神有待挖掘，社区成员的参与意愿有待提高。
社区服务的发展，离不开社区的志愿服务。如前所述，社区中并不缺乏志愿服务精神，相反，很多社区成员均有相当强烈的志愿服务意愿。问题是，我们目前还沿用传统的政府出面组织志愿者的做法，带有相当强烈的政府行为色彩，而且志愿活动受政府领导人注意力转移的影响，志愿服务成为政府行为的一条“尾巴”，忽视了社区的自组织能力，忽视了社区成员的积极性、主动性、创造性。以致社区内尽管存在着或这个部门或那个系统组织的志愿服务队伍，但志愿服务却难以形成社区建设常规性的资源，而广大的社区成员中蕴藏的志愿服务意愿，却由于缺乏合适的组织、渠道、方式，长期得不到挖掘，社区成员的参与意愿被掩盖。
第五个问题，社区服务缺乏必要的细分，社区服务发展方向不明。
近几年来，北京市各级政府纷纷投入巨资，用于社区服务设施建设（37）。在人们习惯性地使用着社区服务这个概念的同时，社区服务的发展却遇到了一些问题，尽管有关部门并不缺少对社区服务发展的指导，但在实际操作中，社区服务不可避免地遇到一些困境。如调查中不少社区服务中心的负责人就反映，一是社区服务中心职能定位不准，发展方向不明，服务手段较为落后，资金链运转存在困难，在经营方式、规范管理、拓展服务上缺乏办法；二是现在社区服务网点大都是违法建筑、临时建筑，随着城市建设的向前推进，服务网点不可避免地呈现萎缩趋势，下一步社区服务如何从居民需求出发不断向社区延伸，做到合理布局，值得研究；三是社区服务的服务项目如何做到与城市管理特别是城管监察、交通、税务、工商等部门的合理衔接，尽量减少冲突与矛盾。这些问题的存在，归根到底与人们对社区服务缺乏必要的细分，因而存在着认识分歧有关。
四、进一步加强社区服务的对策思考
我们研究探讨公共服务的目的，就是希望通过引进公共服务这一概念对社区服务进行进一步的细分，从而为下一步加强社区服务建设找到一些思路与对策。
1．必须对社区服务进行明确的细分
本文主张将社区服务明确划分为社区商业服务、社区志愿服务、社区互助服务、社区福利服务和社区公共服务，划分的理由前文已述。这样划分的好处是，面对复杂多样的社区服务，我们通过划分加深了对社区服务的了解，从而使社区服务超出个别政府部门的视野，为所有的政府部门所认识与理解，形成推进社区服务发展的合力，从而为社区服务的发展争取更大的空间和不同的政策支持。
2．必须建立多中心的社区服务体系
我们可以借鉴公共管理及“多中心理论”，建立一个多中心的社区服务体系。现代公共管理学认为，对于公共物品和服务的提供，不论是由公共部门还是私部门，其方式有10种：政府部门直接提供、委托政府其他部门、契约外包、经营特许权、补助、抵用券、市场供给、志愿服务、自我协助和政府贩售特定服务（38）。在提供和生产社区服务的过程中，区分三种不同类型的行为者是重要的：一是寻求某种社区服务的集体消费单位；二是生产它的实体；三是做出安排以联结生产者或者消费者的中介。早在1978年，奥斯特罗姆夫妇就指出，集体消费单位面临着至少六个不同的制度安排来安排地方性公益物品的供给。这包括：A，建立和经营其“自己的”生产单位；B，与一个私人企业签约；C，与另外一个政府单位签约；D，从其自己的生产单位得到一些服务，而从其他政府或者私人生产者那里得到其他服务；E，确立得到授权的生产者必须遵守的服务标准，并允许每一个消费者选择私人零售商，并从得到授权的供给者那里得到服务；F，把凭单发给家庭，并允许他们从任何得到授权的供给者那里得到服务（39）。社区服务的发展无疑能从这些思想资源中受益，针对不同类型的社区服务，我们可以提供不同的政策支持，寻找不同的制度安排。在每一种安排中，都尽可能地做到“多中心”提供或生产，从而在一定范围内形成一定的竞争，从而提高社区服务的效率。
3．必须综合运用多种机制推进社区服务
如前所述，社区服务可以划分为五种类型，针对不同类型的社区服务，可以提供不同的政策支持，做出不同的制度安排。同时，寻找不同的运行机制对社区服务的发展来说也是十分重要的。在上述五种社区服务中，从社区商业服务、社区志愿服务、社区互助服务到社区福利服务、社区公共服务，政府介入的程度是越来越强，也就是说，社区商业服务应该尽可能运用市场机制，政府介入越少越好；社区志愿服务、社区互助服务应尽可能利用志愿机制或互利机制，政府要尽可能不介入，但政府可以为社区志愿服务、社区互助服务提供一些支持和帮助；社区福利服务、社区公共服务则必须由政府部门介入，因为市场机制在这里的作用极为有限。当然，政府介入也不是说政府要大包大揽，而是说政府必须充当社区福利服务和社区公共服务的提供者，至于具体生产社区福利服务和社区公共服务的，可以是政府部门自身，也可以是政府部门的附属机构，还可以是社区其他组织和其他服务组织，包括志愿服务组织等等。
4．社区服务应实行绩效管理
当前，社区服务除了存在缺乏细分的问题外，另一个问题就是不好衡量，不好评估，也缺乏评估。行政学者夏夫里茨和卢塞尔（Shafritz and E.W.Russell,1997,297-298）认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为。美国国家绩效评估中的绩效衡量小组给绩效管理下了一个定义：绩效管理是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程（40）。建议社区服务实行绩效管理，进行绩效评估、绩效衡量和绩效追踪，以进一步落实责任，提高服务水平，满足不同的服务需求。
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