市各级政府推进的政府职能转变与管理体制改革，特别是街道层面开展的政府创新活动，有效地增加了公共服务的供给，提高了社区服务的水平；从改革的效果看，我们看到，基层公共服务与社区服务建设呈现出喜人的局面，出现了一些可喜的变化，市民对基层公共服务与社区服务建设持肯定性评价，这既给我们极大的鼓舞，也给我们提供了许多重要的启示。然而，公共服务领域的发展变化，也给我们带来了许多新的问题。怎样认识社区服务与公共服务的关系？怎样区分社区服务与公共服务？就是难以回避的问题？下面，我们就对这些问题进行一些分析。
1．社区服务与公共服务的关系
什么是社区服务？1986年底国家民政部初步提出了社区服务这一概念。在1987年武汉“全国社区服务工作座谈会”上，民政部正式倡导发动社区服务工作。1989年，在杭州“全国城市社区服务工作经验交流会”上，国家有关部门在总结与交流社区服务工作经验基础上，要求全国的街道和居委会普遍开展社区服务。近20年来，社区服务取得了很大发展，但直到现在人们对什么是社区服务显然还存在着一些分歧，有关社区服务的定义很多。一种意见认为，所谓社区服务，是在各级政府的指导和资助下，以街道办事处、居委会为依托，动员社会力量，兴办各类福利服务设施，为居民群众特别是有困难的家庭和居民，提供社会福利，社区服务不以盈利为目的，而把社会效益放在第一位（18）；第二种意见认为，社区服务是在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为主体和依托，以自助——互助的广泛的群众参与为基础，既突出重点对象，又面向全体社区成员的，用服务设施和服务项目增进公共福利，提高服务质量的区域性社会服务（19）；第三种意见认为，所谓社区服务是指在政府指导下，发动社区成员，通过互助性的社会服务，就地解决本地区的社会问题（20）；第四种意见认为，中国的社区服务是在政府倡导下，为满足社会成员生活方面的多种需求，以社区组织即街道办事处、镇办事处和居民委员会为依托，具有社会福利性的居民服务业（21）。
分析这些定义，我们不难发现，尽管大家的表述各不相同，但有一些大致共同的要素：一是都认可政府的指导（或倡导），如第一、二、三、四种意见都有类似表述；二是有一定的组织依托，包括街道办事处、居委会等，如第一、二、四种意见；三是既强调社区服务的福利性，又强调其受益群体覆盖全体社区成员，如第一、二、三、四种意见；四是都强调要动员和依靠社会力量，如第一、二、三种意见；五是强调了社区服务的区域性。同时，还有三种意见强调了社区服务的福利性，有二种意见强调了服务设施对社区服务的重要性。综合上述有关社区服务的意见，我们可以概括出以下社区服务的几个要点：首先，社区服务离不开政府，政府在社区服务中起规划、指导、资助、倡导等作用；其次，社区服务依赖一定的社区组织与服务设施，这些组织包括街道办事处、社区居委会、社区服务中心、社区服务站、基层科站队所及其他服务组织，这些组织提供或生产社区服务时可依赖一定的服务设施；第三，除了各类服务组织外，社会成员也是社区服务的重要生产者；第四，社区服务既具有一定的福利性，又具有一定的经营性；第五，社区服务的服务对象既可以是有困难的家庭与居民，也可以是全体社区居民和社区单位；第六，开展社区服务的目的是为了提高和改善社区成员的生活质量；第七，社区服务最重要的特征是它的区域性。因此，我们可以把社区服务看作是在政府指导下，一定的社区组织通过一定的服务设施组织发动社区成员提供或生产的各类社会服务的总称。
目前，社区服务的内容十分广泛，有的学者认为社区服务包括六个层次的内容（22）：个人为社区服务、人际相互服务、社区与企业相互服务、社区为居民服务、政府为民政对象的服务和政府为社区服务。有的学者将社区服务的内容分为两大类六个系列（23）：一类是社会福利服务，包括老年人服务系列、残疾人服务系列和少儿服务系列；另一类是便民利民服务，包括家务劳动系列、居民生活服务系列和文体服务系列。也有学者将社区服务的内涵归为五类（24）：面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。美国社会学家布劳（Blau）根据主要受益人的概念将机构分为四类：第一类是互惠组织，主要受益人是会员本人，如各种联谊会等；第二类是商业机构，主要受益人是控股人，如各种牟利公司；第三类是服务机构，主要受益人是服务对象；第四类是共享机构，公众是主要受益人，如税务处、监狱、消防等（25）。根据这一分类标准，我们可以把社区服务分为：社区福利服务、社区互助服务、社区商业服务、社区志愿服务和社区公共服务（26）。这一分类方法既可能为我们寻求不同的政策扶持，从而寻找不同社区服务的发展空间，也为我们找到了社区服务与公共服务的结合点，从而讨论社区公共服务留下了空间。
那么，公共服务又是什么呢？如前所述，它是一个与私人服务相对的概念。布坎南认为，所谓公共物品，是指任何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务。公共服务是以服务形式而存在的公共物品。作为公共服务，从经济学上看，其最主要的特征就是非排他性和消费的共用性（27）。所谓非排他性，就是生产者除非花费很大成本否则无法阻止消费者不付费就消费的性质。所谓消费的共用性，也叫非竞争性，是指消费者个人享用或使用一项物品并不能阻止其他人的使用或享受的性质。不过，研究者也发现，排他性和共用性只有程度的不同，并不存在绝对的排他，同时公共物品与私人物品之间的界限有时也不容易划清（28）。因此，人们又把公共物品分为纯公共物品或准公共物品（29）。所谓纯公共物品，其主要特征是用钱买不到，只能由政府提供，具有广泛的外部性，如国防、外交、法律、灯塔、港口、警察等。所谓准公共物品，又可以分为两种：一种是最终消费品，它们不可标准化，不论人们的收入水平如何都应该消费或者得到，这又叫优效产品，如教育、预防保健、医疗卫生、住房、邮政服务、社会保障等；另一类是与社会基础设施相关的公共物品，可以标准化并具有规模经济效益，这属于自然垄断型公共物品，如供水、铁路运输、公路交通、天然气、通讯、垃圾处理、警察消防、街道照明、基础科学研究等（30）。因此，学术界普遍认为，所谓公共服务是指为社会公众提供的公共产品与服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。
综上所述，社区服务与公共服务都是内容极为广泛的系列社会服务的总称，社区服务的最主要特征是它的区域性，公共服务是与私人服务相区别的，非排他性与消费的共用性是其最主要的特征。因此，社区服务与公共服务之间并不存在包容关系，两者存在一定的交叉关系，其中交叉的部分可以用社区公共服务来表示（31），它主要指的是进入一定社区范围内的公共服务。
那么，什么又是社区公共服务呢？国内关于社区公共服务讨论最多的学者之一是中国社会科学院社会政策研究中心的杨团研究员。她在《社区公共服务论析》一书中明确提出：社区公共服务指的是现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自行安排的共有服务（32）。这些服务包括环境卫生、绿化、社区防治、社区治安、社区广场、社区中心设施服务、社区物业、就业服务、社区教育、社区热线、福利服务、社区卫生、社区文体、社区公共事务、社区老人院服务、居家老人服务、志愿服务和便民利民服务。她根据各类服务公共性与市场性的程度不同，将社区公共服务分为保护型、自治型、运营型和专业型四种类型（33）。这显然，这里讨论的社区公共服务实际上包括了人们通常所说的社区服务的几乎全部内容，杨团研究员希望能用社区公共服务这一概念来取代社区服务这一中国人自造、难以与国际接轨、且缺乏逻辑严密性的词。
本文提出的社区公共服务的概念范畴比上面的讨论要略小一些，它主要指的是政府部门及其附属机构在一定社区范围内为社会公众提供的各类社会服务。这样就区别于其他组织包括企业、志愿组织及非政府非营利机构为社区提供的社会服务。需要说明的是，政府“提供”并不意味着一定由政府部门自身“生产”，“提供”与“生产”是两个不同的概念（34）。笔者认为，对社区公共服务进行这样一个较小的界定，既有助于我们进一步认识当前服务内容十分丰富的社区服务这一具有中国特色的概念，充分照顾到中国的国情，同时也有助于我们进一步研究与讨论中国社区服务的发展。
2．对社区服务的进一步分析
如前所述，本文主张将社区服务划分为社区福利服务、社区互助服务、社区商业服务、社区志愿服务和社区公共服务。这样分类有助于我们更加准确地把握不同的社区服务，从而有针对性地制定更加科学合理的政策措施，以进一步推动社区服务的发展。下面，本文将结合北京市的实际，展开进一步的分析与讨论。
首先，关于社区服务的分类。
为什么要将社区服务划分为社区商业服务、社区互助服务、社区志愿服务、社区福利服务和社区公共服务呢？社区商业服务是指市场组织主要是公司企业为一定社区范围内的成员提供的服务，它具有私人物品和私人服务的特征，社区成员只有付费才能享受这类服务，排他性很明显，也难以共享。社区中存在商业服务，这是不争的事实，但社区内的商业服务是否属于社区服务的范畴，却一直是人们争论的焦点。争论的关键又在于商业服务不具有社区服务的福利性，因此许多人主张将商业服务从社区服务中排除。笔者认为，社区范围内的商业服务属于社区服务的范畴，这一方面是因为这类商业服务一般规模不大，其服务半径主要在社区范围内，具有明显的区域性特征，另一方面，明确把社区内的商业服务归入社区服务的范畴，也明确了社区内从事商业服务的经营主体同样是社区建设的主体力量，这有利于动员和组织社区内各类资源包括商业资源为社区建设服务，这符合社区建设的主旨。
社区互助服务主要是指社区成员之间包括社区居民与居民之间，社区居民与社区社会单位之间、社区社会单位之间，社区组织与社区居民之间，社区组织之间互相提供或生产的服务。这类服务的主要特征是提供、生产或消费服务的主体是特定的，服务对象具有相对性，服务是相互的，强调的是互利性，因此，它具有明显的排他性，其他社区成员不能分享。
社区志愿服务则是指利用社区内的志愿资源开展的各类服务，其主要特征是志愿，即服务对象不需要付费即可享受服务，但这类服务的提供者或生产者是志愿组织和志愿者，因此它属于一种典型的民间资源。
社区福利服务属于社区准公共服务，它在一定程度是可以排他的。不少研究成果都表明，社区福利服务尽管也主要由政府提供，但其服务对象明确地指向社区中特定的群体，如老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象等等。也就是说，社区福利服务在一定程度上是可以排他的，不属于特定的群体，就不能享受社区福利服务，但在这个群体内部，则不能排他。如针对老年人的服务，不是老年人就不能享受，这不需要付出多大成本就能将不符合条件的其他人排除在外，但在老年人内部，则只要是老年人就可以享受老年人服务。再如残疾人服务，不是残疾人也不能享受，但只要是残疾人，就可以享受这类服务。所以，社区福利服务与社区公共服务在一定程度上是可以进行区分的，它们属于社区准公共服务。之所以要把它单独划出来，主要是为了区别政府部门面向一定社区范围内全体公民提供的服务。
社区公共服务则泛指政府部门及其附属机构在一定社区范围内为社会公众提供的各类社会服务，它是除社区商业服务、社区互助服务、社区志愿服务和社区福利服务之外其他所有的社会服务，社区公共服务的外延比公共服务的外延要窄一些。
第二，北京市社区服务发展过程中存在的问题。
前文叙述了北京市公共服务与社区服务建设的主要进展和市民的有关评价，下面我们结合社区服务的分类再讨论一下北京市社区服务发展过程中存在的问题。
第一个问题，政府职能转变总体还显滞后，区街职能划分不清晰。
公共服务型政府的建设是一个长期的、复杂的系此新闻共有5页 上一页 1 2 3 4 5 下一页 |
